‘특별법 옥외광고 어떻게 할 것인가?’ 토론회 개최
각기 다른 동상이몽(同床異夢), 대처방안도 분분

옥외광고업계의 ‘뜨거운 감자’로 지난 20여 년간 끊임없는 논란을 가져온 특별법이 올해 12월 31일 ‘제22회 하계 대구 유니버시아드대회 특별법’의 사업기간 만료로 종료하는 가운데, 지난 8월 3일 국회 헌정기념관 2층 대강당에서는 손봉숙 국회의원과 한국옥외광고학회의 주최로 ‘특별법 옥외광고 어떻게 할 것인가?’라는 토론회가 개최됐다. 3시간 동안 국회 생방송으로 진행한 이 행사는 특별법과 관계한 각계 인사가 참석해 열띤 토론을 벌였으며 특히, 그 어느 때보다 다양한 의견과 대안을 들을 수 있었던 자리로 평가하고 있다.

글 김주희 사진 김수영

다양한 이해관계 얽혀 순차적 매듭 풀어야
우리나라 옥외광고물은 대부분 허가 혹은 신고를 해야만 설치할 수 있는 것으로 ‘옥외광고물법 제3조 제1항’에 의거, 옥외광고물의 종류, 모양, 크기, 색깔, 표시, 설치방법 등에 관한 기준을 대통령령으로 정하고 있다. 이는 근대법령을 제정할 무렵부터 옥외광고물에 대한 입법자의 태도가 옥외광고물을 도시의 미관이나 도시계획에 대한 장애물로 인식했기 때문이라고 할 수 있다.
하지만 이러한 ‘옥외광고물등관리법’(이하 ‘옥외광고물법’)에도 예외는 있다. 바로 ‘1988년 서울올림픽’ 재원마련을 위해 제정한 ‘올림픽지원법 및 시행령’에서 정한 소위 ‘특별법에 의한 옥외광고물’(이하 ‘특별법 옥외광고물’)인 것이다. 특별법은 일반적인 옥외광고물에 대한 태도와는 달리, 국가가 특정사업을 위한 재원을 마련한다는 이유로 적극적으로 옥외광고물의 설치를 허가하고 장려하는 그야말로 특별 본보기다.
일반적인 옥외광고물을 규제하고 억제하기 위한 대상으로 간주하는 반면, ‘특별법 옥외광고물’은 일반법인 옥외광고물법에 따른 규제를 거의 받지 않고 있다. 또 통상적으로 옥외광고물을 설치하지 못하는 곳에 특별법 옥외광고물의 다수가 특혜적으로 설치되고 있으며 특정사업을 위한 재원마련이라는 정책적인 목적을 수행하기 위해 설치되었는데도 정작 당해 사업이 끝난 이후에도 계속해서 존치되고 있는 것이 현실이다.
손봉숙 국회의원은 기조발제에서 “광고는 문화와 산업 두 가지 측면에서 모두 접근해야 하지만 우리나라는 그동안 부정적인 시각이 많았던 것이 사실이다. 특히, 옥외광고는 광고주부터 매체사, 광고단체, 정부기관 등 각기 다른 이해집단의 관계가 복잡하게 얽혀있어 이러한 광고의 부정적 시각을 해결하는데 많은 어려움이 있지만, 이번 특별법은 반드시 짚고 넘어가야 하는 문제라고 생각한다”라며 옥외광고에 대한 인식 전환의 필요성을 언급했다.
이어 손봉숙 국회의원은 특별법에 대해 “원래 특별법은 ‘86 아시아경기대회’와 ‘88 서울올림픽’이라는 큰 국제적 스포츠대회를 개최하며 기금조성을 위해 한시적인 목적으로 1984년부터 1989년 4월까지 시행하기로 했지만, 서울올림픽지원사업이 종료한 후 또다시 국민체육진흥공단으로 사업을 이관, 국민체육진흥기금 조성을 위한 사업과 각종 대회지원을 위한 수익사업으로 활용했다. 이는 다시 ‘제14회 부산아시아경기대회지원을 위한 조직위원회’와 ‘2002 월드컵축구대회조직위원회’로 전량 이관했는데 각종 국제대회를 위한 기금조성을 명목으로 이어져 온 시간이 무려 20여 년이다. 현재 존속하고 있는 특별법 광고는 ‘제22회 하계 대구 유니버시아드대회 지원법’에 의한 광고물인데 대구 유니버시아드조직위원회는 목적사업인 행사종료 후에도 2년간이나 옥외광고사업을 추가로 시행토록 하는 무리한 법 개정작업을 함으로써 여러 정관계 인사가 구속, 처벌돼 지난 20여 년간 정관계 로비와 편법 특혜로 얼룩진 특별법 옥외광고사업의 문제점을 여실히 드러냈다”라고 지적했다.

헌법의 기본권인 평등권 침해 우려, 일반법 내 포용
이번 특별법 토론회는 국회의원을 비롯해 행정을 담당하는 행정자치부, 문화관광부 관계자와 실제 특별법의 이익과 밀접한 옥외광고업 종사자, 학계와 법조인 등 각계 다양한 인사가 참석했다. 3시간 동안 국회 생방송으로 진행됐기 때문에 치열한 공방전은 볼 수 없었지만 차분하게 특별법에 대한 각계의 시각차를 느낄 수 있었던 의미 있는 자리로 평가할 수 있다.
법무법인 지평의 박영주 변호사와 한국외국어대학교 법학과 이훈동 교수는 헌법적인 측면에서 특별법에 대해 기본적으로 반대 뜻을 표했다. 점점 고급화, 대형화하고 장기적인 특성이 있는 옥외광고물과 임기응변으로 제정하는 특별법과는 그 성격부터가 상이하다는 것이다. 또 헌법에 대해서도 평등권 등 기본권의 본질적 침해문제와 밀접하게 연관하기 때문에 폐지해야 한다는 태도를 취했다.
이훈동 교수는 “물론 원칙도 중요하지만 일시적인 특별상황에 대처하기 위한 예외도 필요한 것은 사실이다. 하지만 옥외광고 특별법은 20년 이상 유지해온 드문 경우로, 많은 문제가 있었고 그에 따라 일반법의 의미까지 퇴색하는 경향이 있기 때문에 유효기간이 만료되는 대로 폐지해야 한다고 생각한다. 같은 광고를 두고 어떤 것은 적법이고 어떤 것은 불법이라고 하는 것은 평등권 침해 문제와 밀접하다. 또 업체선정에서도 그동안 대부분 수의계약으로 이뤄졌다는 점은 기회의 평등과 영업의 자유라는 측면에서 분명 문제가 있다. 철거과정과 재설치가 어렵고 자원을 낭비한다는 이유로 차일피일 연장한다면 또 다른 국가행사가 개최되고 이러한 악순환은 반복될 것이다”라고 말했다.
또 특별법을 폐지하기 위한 ‘심의기구’를 만드는 것에도 반대 뜻을 표했다. 심의기구 자체가 특별한 경우를 위한 제도이므로 예외를 인정할 바에는 아무리 폐지를 위한 목적이라도 더는 필요가 없다는 것이다. 따라서 특별법은 사업기간이 종료하는 오는 12월 31일부로 폐지하고 일반법으로 흡수하는 방안을 논의해야 한다고 강조했다.
광고에 대한 과도한 기금부과와 악순환 근절해야
한국광고주협회 김기원 상무와 한스컴의 홍순원 대표이사 역시 법조인들과 함께 특별법 폐지론을 주장하며 일반법인 ‘옥외광고물법’에 포용돼야 한다는 의견에 동참했다. 물론 특별법을 시행한 초창기, 네온과 야립간판 등을 허가하면서 옥외광고가 진일보할 수 있었던 긍정적인 측면은 인정했지만, 특별법이 장기화하면서 일부 기업에만 특혜가 주어졌고, 정부가 30개월마다 기금을 새로 측정하면서 광고주들에게 무리하게 책임을 전가했다며 문제로 삼았다. 특히, 김기원 상무는 광고주의 입장에서 과도한 기금책정문제와 특별법 관리기구의 모순을 지적하며 특별법 조직위원회와 광고주를 마름과 소작농의 관계에 비유해 설명했다.
김기원 상무는 “처음 특별법을 시행할 당시만 해도 4년 7개월만 기금을 내면 좋은 옥외광고 매체가 생긴다는 점에서 매우 찬성했다. 하지만 1989년 국민체육진흥공단으로 법이 이관하면서 특혜가 주어졌고, 10년간 359억 원이라는 기금조성 목표가 막상 10년 후에는 무려 819억 원이라는 기금으로 늘어났다. 이후 기금은 광고주들에게 매우 부담스러운 존재로 자리했고 이제는 ‘기금폐지’가 한국광고주협회에서 중요한 과제로 대두했을 정도다. 특별법 시행 이후 22년간 국민체육진흥공단에서 기금이라는 명목으로 환수한 금액은 총 2505억 원으로 무려 광고료의 20%에 달한다. 부과세가 10%일 때 매우 큰 금액이다. 문화관광부가 특별법 폐지를 약속했지만 재차 지켜지지 않았고 허가권을 발행하는 기관과 기금을 집행하는 기관도 다르면서 명분 없는 세금만 부여했다. 체육진흥기금이라는 명목 하에 기금을 회수하면서 체육분야의 예산집행이 아닌, 광고에 책임을 전가해 기금을 마련한다는 것 자체가 지주도 아닌 마름이 임의로 소작인들에게 작물을 걷는 것과 같은 모순덩어리다”라고 강력히 불만을 토로했다.

개선필요 있지만 특별법의 순기능 무시 못해
대부분 토론회 참석자들이 특별법 폐지를 지지하는 가운데 매체사의 입장을 대변하는 (주)광인의 김성갑 전무에게는 무거운 발걸음이었다. 김성갑 전무는 먼저 “사면초가에 빠진 느낌”이라는 말로 운을 뗐다. 하지만 그동안 특정단체를 통해 특별법 폐지에 관한 지론은 일반화한 지 오래지만 막상 특별법의 순기능을 떳떳하게 말할 수 있는 공개적인 의견 수렴기회가 적었다며 한편으로는 토론회 자리를 반기기도 했다.
특히, 그는 앞선 발표자의 의견에 대해 대표적인 오해라고 생각하는 부분을 조목조목 짚어 반박했는데, 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 첫 번째는 ‘옥외광고물 특별법은 무소불위의 권한(?)처럼 법 위에 서있다’라는 부분이다. 김성갑 전무는 전혀 사실과 다른 낭설이며 설치장소와 규격에 따른 제한이 없다는 것은 전혀 근거 없는 소문이라고 했다.
“행정자치부의 설치 관련 지침에 따라 엄격히 관리하고 있으며 설치 시 또다시 관할 지방자치단체의 심의가 필요하기 때문에 일반적인 옥외광고물보다 더 까다로운 심사과정을 통과해야 한다”는 것이다. 실제로 광고 도안이 촌스럽다는 이유로 부결되는 등 일반적으로 생각하는 것처럼 무소불위의 권한이 아니라는 점을 누누이 강조했다. 또 주거환경과 도시미관을 해치거나 민원 발생 시 광고물을 즉시 철거한다는 각서를 제출해야 하기 때문에 설치장소 물색과정도 매우 까다롭다고 설명했다.
두 번째는 ‘20여 년간 온갖 특혜로 특별법 광고대행사들이 폭리를 취했다는 점’이다. 김성갑 전무는 “현재는 야립간판 등 특별법과 관련한 옥외광고물들의 영업이익률이 좋고 안정적이지만, 처음 투자할 당시만 해도 위험부담이 크고 수익을 보장할 수 없는 벤처사업의 일종으로 치부됐다. 지금과 같은 안정적인 수익률을 보장한 것은 2002년 월드컵 이후로 불과 3~4년밖에 지나지 않았으며 97년 IMF 당시 도산위기를 겪은 회사도 많다. 폭리가 보장된 특혜였다면 도산위기 같은 일은 있어서는 안 되는 것 아닌가?”라고 반문했다.
또 그는 광고효과가 뛰어난 야립광고는 현재 우수한 광고매체로 인정받고 있어, 기업 홍보활동에 많이 활용하고 있음을 내세웠다. 수요가 존재하는 매체를 부정적 시각에 치우쳐 무조건 폐지한다면 기업규제 결과를 초래할뿐더러 또 다른 문제발생 소지도 있다는 것이다. 물론 특별법과 관련해 문제점이 있음은 인정했지만 극복할 수 없을 정도로 심각한 정도는 아니며 특별법이 기금조달에 기여한 부분과 국가행사의 유치, 존속을 위한 홍보수단으로 중요하게 작용한 점, 더 나아가 옥외광고 측면에서 창의적이고 다양한 옥외광고를 출현시켜 부가가치를 창출한 점은 인정해야 하는 긍정적인 측면이라고 거듭 강조했다.

기금의 다양한 활용과 권한의 이양문제는 정부차원 고민할 터
특별법의 혜택과 관련한 문제는 비단 옥외광고업계만의 고민은 아니었다. 각 행정부서를 대변하는 토론위원으로 초청한 행정자치부 지역균형발전지원본부 살기 좋은 지역관리팀 박성호 팀장과 문화관광부 공간문화과의 김진엽 사무관, 서울시 도시디자인과의 김형호 팀장 역시 각자의 이해관계에 따라 특별법에 관련해 다양한 의견을 피력했다. 서울시 김형호 팀장은 특별법 옥외광고물의 효과를 인정하면서도 일반법으로 포용해 개정하는 것과 매체전문가의 도입을 강조했다. 반면, 가장 대조되는 부분은 문화관광부와 행정자치부의 입장이었다. 두 행정기관은 실제로 토론 중에서도 모순점으로 지적되기도 했으며 가장 직접적인 관계가 있는 집단으로도 꼽을 수 있기 때문이다.
문화관광부는 국민체육진흥공단을 담당하는 직속 기관으로 특별법 개선 시 고려해야 할 점을 언급하며 기금에 대해 공간문화 정책과 연계해야 한다는 의견을 밝혔다. 특별법과 일반 옥외관리물법은 두 가지로 분리된 듯하지만 실제 운영은 행정자치부가 관리하며 일반법에 의해 일원화해 있다는 것이다. 이에 대해 대부분 옥외광고물과 관련한 심의권한이 기초지자체로 이관한 점을 예로 들었는데 오히려 행자부에 새로운 기구를 만드는 것은 옥외광고물법이라는 기본법의 근간을 흔들 수 있다는 우려를 표시했다.
또 특별법을 일반법으로 포용할 경우, 더욱 광고업계에 빈부격차를 고착, 심화할 수 있다는 문제를 제기하며 최근 선포한 경관법과 여러 가지 상황을 고려했을 때 지차체가 각 지역의 특성에 맞게 경관계획 등을 수렴하는 것이 대세라고 지적했다. 마지막으로 공간문화 정책차원에서 옥외광고제도가 고려했으면 하는 사항을 언급했는데 지금까지는 특별법으로 거둬들인 기금이 옥외광고물의 심미적 측면이나 사회 경관 형성을 위해 이바지하지 못했지만 앞으로는 공간문화 정책 차원에서 기금의 일부를 관리, 투자했으면 한다는 견해를 밝혔다.
행정자치부는 실제 옥외관리물의 허가와 관리에 관한 사무를 처리하는 곳임에도 대체로 문화관광부에 비해 소극적인 자세로 일관했다. 형평성 문제를 생각하면 연말 특별법이 종료하는 대로 철거를 집행해야 하지만, 각 지자체 별로 조사한 결과 인천, 대전, 제주, 전북, 전남 등은 지자체가 흡수, 재활용하고 싶다는 의사를 표명했다는 것이다. 이에 따라 정부 여러 부처의 집약한 의견과 국가차원의 고민이 필요하며 결과에 따라 부작용 없이 순응하겠다는 의견이었다.

심의기구 개설로 특별법 광고물 폐지와 활용 추진
토론회를 주최하고 특별법 문제에 대해 문제제기를 한 손봉숙 국회의원의 의견은 분명했다. 특별법은 오는 12월 31일을 기해 무조건 폐지되고 특별법 옥외광고물은 폐기되어야 한다는 주장이다. 대신 조건은 있었다. 야립광고의 긍정적인 광고효과와 인기, 부가가치 창출이라는 측면과 수요를 고려해 전부가 아닌, 특별법에 의해 만들어진 것부터 먼저 없앤다는 원칙이다. 이를 위해서는 광고물을 누가 철거하며 언제까지 어떻게 처리할 것인지를 논의할 임시 심의기구를 설치하는 방법을 제시했다.
또 광고물 전량의 안전도를 포함한 교통, 환경평가를 할 것을 제안했다. 손봉숙 의원이 조사한 바에 따르면 광고물 설치 지정에 관한 규정과 광고물의 규격을 제대로 지키는 사례는 거의 없었다는 것이다. 20년 넘은 광고물에 대해 자원낭비를 운운하는 것보다 제대로 검사를 해서 쓸 수 있는 것은 주인을 바꿔서 재활용하고 못쓰는 것은 과감하게 버리자는 것이 주요 의견이었다.
손봉숙 의원은 “특별법은 원래 한시적인 것인데 정식 공개입찰을 통하지 않고 수의계약을 통해 20여 년간 불공정 거래를 초래한 것은 특혜로밖에 볼 수 없을뿐더러, 심한 양극화라는 악순환만 가져왔다. 심의기구 개설에 관한 문제는 철거를 원칙으로 한 대안일 뿐이며 현재 문화관광부와 행정자치부가 나눠서 있는 권한을 실제 업무를 처리하는 행정자치부로 일임해야 한다”라고 강력히 피력했다.
6개월도 채 남지 않은 특별법 만료일이 다가올수록 옥외광고업계의 다양한 우려와 함께 각 단체의 움직임도 바빠지고 있다. 이번 토론회에서는 대부분이 특별법의 폐지를 주장하며 일반법 내로 포용하는 대안을 제시했지만 구체적인 방안에 대해서는 심의기구 창설 등 의견이 분분했다. 또 한쪽에서는 특별법의 긍정적인 측면을 강조하며 특별법 광고대행사들이 현재 우리나라 옥외광고업계에서 메이저급 회사들인 만큼, 특별법 폐지가 기업규제로 작용해 옥외광고업계에도 악재로 작용할 수 있다는 우려의 목소리도 들을 수 있었다.
특별법의 폐지와 존속 여부는 아직 알 수 없다. 하지만 분명 개선의 필요성은 특별법 찬반을 떠나 모두가 절감하는 부분이다. 앞으로도 이와 같은 많은 자리를 통해 특별법의 올바른 비전이 제시되길 바라며 옥외광고업계 모두가 일보 전진할 수 있는 계기가 될 수 있기를 기대해 본다.

<SignMunhwa>

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